Загроза референдуму

Передбачаючи гарантовану поразку, прем’єр-міністр Великої Британії Тереза Мей відклала голосування в парламенті з питання про укладену нею в листопаді угоду з ЄС про вихід країни з цього союзу. 

У результаті зростає підтримка ідеї проведення «народного голосування», тобто другого референдуму щодо Брекзиту. Але чи справід референдум є правильним механізмом для розв’язання таких політичних питань, які обрані народом представники не спроможні чи не хочуть розв’язати?

Референдуми надають народові право голосу. У цьому їх привабливість у періоди, коли люди невдоволені і розчаровані в політичному істеблішменті. Проте проведення референдуму без спеціальних правил стає не більш ніж запрошенням виплеснути колективно все це незадоволення. У цьому їхня відмінність від загальнонаціонального політичного рішення. В останньому випадку ретельно зважуються інтереси кожного. І така робота не є — і не може бути — завданням для всіх громадян.

У певних питаннях те, що добре для однієї особи, може бути дуже поганим для решти, а те, що загалом погано для групи людей, може виявитися абсолютно жахливим для її окремих представників. Більшість людей не  мають часу, зацікавленості, знань, потрібного доступу, а також бажання заглиблюватися в обговорення одного питання за іншим задля того, аби їх краще зрозуміти. Проте це саме те, що потрібно для ухвалення рішень від імені всього суспільства.

Саме в цьому весь сенс — raison d’etre — предствницької демократії. Виборці покладають на політиків завдання вивчення інформації (з максимальним використанням можливостей державних службовців, а також даних та аналітики) і зважування альтернативних варіантів з погляду довгострокової і ширшої перспективи. Політики мають потім винести зроблені ними висновки на форум (до парламенту), який має на меті представляти різні інтереси у вигляді конкуруючих політичних партій, груп та окремих депутатів. Політики несуть відповідальність за свої рішення перед виборцями, їхню роботу контролюють решта обраних народом представників (у формі парламентського нагляду), а також незалежні ЗМІ.

Небезпека в тому, що політики можуть використовувати референдуми, аби уникнути відповідальності за складні рішення. Приміром, Андрес Мануель Лопес Обрадор, який нещодавно заступив на посаду президента, ще до приходу до влади активно використовував «неформальні» референдуми з таких питань, як скасування проекту будівництва нового аеропорту Мехіко (його вже здубувано на 30%) або підтримка запропонованих ним десяти основних соціальних та інфраструктурних програм.

Яким же чином держава може гарантувати, аби винесення державних питань на пряме народне голосування не знизило якості рішень, що приймаються в представницькій демократії?

Звісно, уряди можуть просто не проводити референдумів. Це варіант Бельгії, Малайзії та Індонезії (у цій країні плебісцити активно використовували в період посилення авторитарного правління у 1985—1999 роках). Але якщо держава все ж хоче мати опцію з референдумами, тоді їй слід затвердити формальні правила, які допоможуть гарантувати, аби політики не могли використовувати їх з метою ухилитися від складних рішень. Передусім, слід обмежити приводи для їхнього проведення (наприклад, лише для схвалення поправок до конституції), встановити мінімальний поріг явки і обов’язковість схвалення кваліфікованою більшістю.

Приміром, в Австралії референдуми можуть оголошувати лише суворо за  певних обставин, а питання вважається схваленим лише в разі, якщо «за» проголосували більшість людей у більшості штатів (а не просто більшість жителів країни). Такі обмеження слід запровадити і у Великій Британії, де на референдумах рішення мають ухвалюватися не просто загальною більшістю голосів, а й більшістю голосів в Англії, Вельсі, Шотландії та Північній Ірландії окремо.

Інший спосіб уникнути підводних каменів референдумів — зробити їх рішення необов’язковими. У Фінляндії та Норвегії дозволено референдуми лише на таких підставах, а в австралійських політиків є можливість оголошувати плебісцити з необов’язковими для виконання решениями.

Ця норма забезпечує іншу найважливішу якість ефективного референдуму — гарантію, що фінальне рішення ухвалюють політики. Наприклад, у Швейцарії референдум може проводитися, щоб дістати уявлення про переваги суспільства, але саме політики несуть відповідальність за вироблення рішень, що якнайкраще слугують національним інтересам.

Так сталося з референдумом, що відбувся в лютому 2014 року, коли більшість швейцарських виборців і кантон заявили про те, що вважали б за краще обмежити імміграцію за допомогою квот. Просте запровадження таких квот порушило б умови членства Швейцарії в спільному ринку ЄС. Саме тому 2016 року уряд запропонував власне рішення, ухваливши закон, який дозволяє працедавцям надавати перевагу швейцарцям, приймаючи на роботу (не обмежуючи при цьому вільного в’їзда до Швейцарії працівників із ЄС).

Проводячи референдуми, політики мають також нести відповідальність за контекст, в якому народ ухвалює своє рішення. Вони мають гарантувати, аби питання, що ставиться, було ретельно сформульоване; аби було досить часу на роздуми, а також якісної інформації. У Швейцарії існує давня традиція проведення довгих обговорень і консультацій на місцях, що сприяло появі повільної, але внадзвичайно продуманої форми ухвалення рішень. Якщо ви запросите людей на референдум без такої підготовки, ви отримаєте їхню миттєву реакцію. Одного дня у Стародавніх Афінах, де народилася демократія, після першого дня дебатів громадяни проголосували за страту всього чоловічого населення Мітілени як покарання за повстання проти імперського контролю Афін. Наступного дня громадяни охололи і проголосували за помилування.

У Великій Британії значення термінів «Брекзит», «вихід без угоди», «збереження членства в ЄС» зараз дуже перевантажене; агітатори за кожен із варіантів використовують технології праймінгу, аби схилити виборців до підтримки саме свого погляду. Одним із способів боротьби з таким праймінгом (і це доводять дані опитувань) могла б стати пропозиція виборцям замислитися спочатку над тим, що вони реально знають на цю тему, і, зокрема, що вони розуміють під цими ключовими термінами. Окрім того, політики, які виступають за вибір між цими трьома варіантами, мають знати про «ефект компромісу», коли люди схильні просто обрати средний вариант замість ретельного обмірковівання кожного з них.

У своій історії Велика Британія лише тричі проводила громадські референдуми: перший 1975 року щодо членства в Європейській економічній спільноті, другий 2011 року щодо запровадження альтернативної системи голосування на виборах; і 2016 року референдум про Брекзит. А нині країна, можливо, наважиться провести нове голосування, до того ж із вельми серйозними наслідками.

Оскільки референдуми стають дедалі частішими, державам потрібні особливі правила, які б гарантували, що політики ними не зловживатимуть. Це означає, що підсумки референдумів мають бути необов’язковими, принаймні у більшості випадків. Це означає, що всім виборцям має бути надано час, інформацію і можливість для реального обмірковування питань. І це означає, що вони не повинні давати політикам (чи їхнім радникам) можливості ухилитися від відповідальності. Їх обрали, щоб проводити політику, що обстоює національні інтереси. И вони мають нести на собі цю відповідальність.